18.1. Значение и структура социальных внебюджетных фондов

Социальные внебюджетные фонды впервые стали создаваться в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике на основе Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. [З]. В состав государственных социальных внебюджетных фондов Российской Федерации в настоящее время входят: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования РФ, Государственный фонд занятости РФ. Эти фонды призваны аккумулировать средства для реализации важнейших социальных гарантий – государственного пенсионного обеспечения, поддержки в сфере занятости, оказания бесплатной медицинской помощи, поддержки в случае потери трудоспособности, во время отпуска по беременности и родам, санаторно-курортного обслуживания и т. д. С их помощью осуществляется значительное перераспределение национального дохода по инициативе и в интересах как органов государственной власти, так и широких слоев населения. Специфика внебюджетных фондов определяется четким закреплением за ними доходных источников и, как правило, строго целевым использованием их средств.

Социальные внебюджетные фонды, за исключением Фонда занятости, являются самостоятельными финансово-кредитными учреждениями. Однако самостоятельность эта имеет определенную специфику и существенно отличается от экономической и финансовой самостоятельности государственных, акционерных, кооперативных, частных предприятий и организаций. Внебюджетные социальные фонды организуют процессы мобилизации и использования имеющихся в их распоряжении средств в размерах и на цели, регламентированные государством. Государство определяет уровень страховых платежей, принимает решения об изменениях структуры и объемах денежных социальных выплат.

Платежи в социальные внебюджетные фонды носят обязательный характер; они отнесены к числу первоочередных и включаются в себестоимость продукции (работ, услуг) плательщиков. Порядок уплаты и тарифы страховых взносов устанавливаются ежегодно в соответствии с законодательством РФ. Особая сложность – определение обоснованных тарифов взносов во внебюджетные фонды. В настоящее время отчисления предприятий во все внебюджетные фонды составляют до 38,5 % фонда оплаты труда. Серьезную проблему представляют масштабы уклонения от уплаты взносов. Задолженность плательщиков страховых взносов во внебюджетные фонды имеет хронический характер. Систематические нарушения финансовой дисциплины при уплате страховых взносов ведут к увеличению числа территорий, нуждающихся в дотациях федерального правительства. В Уголовном кодексе РФ (ст. 199) предусмотрено, что уклонение от уплаты налогов или страховых взносов в государственные внебюджетные фонды путем включения в бухгалтерские документы организаций заведомо искаженных данных о доходах или расходах либо иным способом влечет за собой наказание в виде лишения свободы на срок до семи лет.

Неблагоприятная ситуация в государственных внебюджетных социальных фондах явилась также следствием отсутствия прозрачности и серьезного контроля за поступлением и использованием их средств. В целях обеспечения стабильного и целевого расходования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, снижения задолженности организаций, финансируемых за счет федерального бюджета, в 1998 г. был принят Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по снижению долгов федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов». В соответствии с ним государственным внебюджетным фондам (кроме Пенсионного фонда) запрещено привлечение заемных средств путем выпуска ценных бумаг, получения кредитов и займов.

Положения о внебюджетных фондах предусматривают кроме обязательных взносов поступление в их бюджеты и доходов от инвестирования части временно свободных средств фондов в ликвидные государственные ценные бумаги. До экономического кризиса августа 1998 г. фонды должны были вкладывать в государственные бумаги не менее 70 % свободных средств. Предложенная правительством схема была весьма продуктивна и в период обращения на финансовом рынке ГКО давала немалую выгоду. Но после кризиса фонды лишились возможности вкладывать свободные средства в государственные ценные бумаги.

С IV квартала 1999 г. правительство приступило к восстановлению рынка государственных ценных бумаг. Учитывая их невысокую ликвидность/правительство пошло на некоторые изменения, а именно обязало внебюджетные фонды вкладывать в государственные бумаги не менее 30 % свободных средств. В настоящее время рынок государственных бумаг не отличается разнообразием финансовых инструментов. Единственными государственными бумагами, которые могут приобретать фонды, являются облигации федерального займа (ОФЗ).