19.1 Роль налогов в формировании доходов бюджетов*

 

При рассмотрении роли налогов в формировании доходов бюджетов различных уровней прежде всего целесообразно классифицировать доходы по их видам. В соответствии со ст. 41 Бюджетного кодекса РФ, доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений.

* Прежде чем приступить к рассмотрению проблем налогового планирования, определимся с терминами. Мы используем следующие категории и понятия:

• Бюджет – система императивных денежных отношений между государством и другими субъектами воспроизводства в процессе перераспределения части стоимости общественного продукта (главным образом национального дохода) для образования основного общегосударственного фонда денежных средств и его использования.

• Бюджетная система Российской Федерации – основанная на экономических,отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

• Бюджетный план – юридически оформленный документ, в котором в количественном выражении отражается процесс получения и распределения государством денежных ресурсов, необходимых для выполнения его основных функций.

• Консолидированный бюджет – свод бюджетов всех уровней бюджетов на соответствующей территории.                                                          

• Доходы бюджета – экономические отношения, возникающие у государства с предприятиями, организациями и гражданами в процессе формирования бюджетного фонда.

• Дотация – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. .

• Субвенция – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов.

• Субсидия – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

• Трансферты – финансовая помощь, предоставляемая нижестоящему бюджету из ФФП (фонда финансовой поддержки), образуемого в вышестоящем бюджете, для выравнивания бюджетной обеспеченности на душу населения до среднетерриториального уровня.

 

К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством РФ федеральные, региональные и местные налоги, а также пени и штрафы.

 Неналоговые доходы включают в себя:

• доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

• доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

• доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления;

• средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

• доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ. Финансовая помощь из бюджета другого уровня может предоставляться в форме дотаций, субвенций, трансфертов или других видов безвозвратной и безвозмездной передачи средств, подлежащих учету в доходах того бюджета, который является их получателем;

 

• иные неналоговые доходы.

К безвозмездным перечислениям относятся доходы, получаемые безвозмездно от физических и юридических лиц, международных организаций, правительств иностранных государств и зачисляемые в соответствующий бюджет. В доходы бюджетов могут также зачисляться безвозмездные перечисления по взаимным расчетам*.

* Под взаимными расчетами понимаются операции по передаче средств между бюджетами различных уровней: в случаях внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство РФ; при передаче полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, происшедшими после утверждения закона о бюджете и потому не учтенными в законе.

 

Доходы подразделяются также на собственные и регулирующие. К собственным доходам бюджетов относятся доходы, полностью или частично закрепленные на постоянной основе в соответствии с законодательством РФ за соответствующими бюджетами. Под регулирующими доходами понимаются федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым на очередной финансовый год, или на долговременной основе (не менее чем на 3 года), установлены нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты.

Необходимость предварительного ознакомления с классификацией доходов по видам вызвана тем, что грамотная оценка роли налоговых поступлений в формировании доходов бюджетов возможна лишь при системном подходе, т. е. применительно не только к особенностям структуры доходов по означенным видам, но и к конкретному уровню бюджета (федеральному, региональному или местному). Например, 30 % (здесь может быть любая цифра) НДС в структуре доходов федерального, регионального или местного бюджета – разные вещи. С другой стороны, мобилизация 100,0 тыс. руб. (и здесь можно поставить любую сумму) НДС, или 100,0 тыс. руб. местных налогов – также разные вещи. Еще один момент. Мобилизовать определенную сумму налоговых (или неналоговых) поступлений или обосновать в вышестоящей администрации «крайнюю» необходимость получения дотации, увеличения трансфертов – опять-таки разные усилия.

Исходя из вышеизложенного проведем анализ значимости налоговых поступлений в структуре федерального и территориальных бюджетов субъектов РФ, а также местных бюджетов. Обратимся к федеральному уровню. В табл. 19.1 представлена структура и динамика доходов федерального бюджета РФ в 1999-2000 гг. Прежде всего обращает на себя внимание высокий удельный вес налоговых доходов в общей сумме доходов – 84,34 % в 1999 г. и 84,70 % в 2000 г. Показатели весьма стабильны. Не менее устойчивы и доли основных регулирующих налогов: акцизы составляют 18,40 и 15,04 % соответственно, таможенные пошлины – 19,26 и 21,57 %, налог на прибыль (доход) предприятий и организаций – 7,61 и 8,00 %; и т. д. Таким образом, от научного обоснования налоговой политики государства* ; структуры налогов, порядка их исчисления и взимания, организации контроля за полной и своевременной мобилизацией налоговых поступлений по сути дела зависит 85 % объема основной государственной казны. Поэтому российские и зарубежные ученые и практики уделяют столь пристальное внимание исследованию актуальных проблем теории и реализации налоговых концепций в странах с переходной экономикой.

* Конечно, в первую очередь речь должна идти об экономической стабилизации, развитии реального сектора экономики, но вместе с тем перспективы стабилизация экономики во многом определяются возможностями (федерального бюджета.

 

Таблица 19.1. Структура и динамика доходов федерального бюджета

в 1999-2000 гг.

 

Наименование дохода	1999 г.		2000г.		Изменение структуры доходов в 2000 г. по сравнению с 1999 г., %
	Утвержденная сумма, млн руб.	Удельный вес,%	жденная сумма, млн руб.	Удельный вес, %
1	2	3	4	5	6
Всего доходов в том числе:	473676,1	100,0	797200,9	100,0	*
1. Налоговые доходы – всего в том числе:	399 499,7	84,34	675039,1	84,70	+0,36
1.1. Налог на прибыль (доход) предприятий и организаций	36033,4	7,61	63448,5	8,00	+0,39
1.2. Подоходный налог с физических лиц	25230,8	5,33	23928,1	3,00	-2,33
1.3. Налог на игорный бизнес	189,5	0,03	210,0	0,02	-0,01
1.4. Налог на добавленную стоимость	143722,8	30,34	277487,5	34,81	+4,47
1.5. Акцизы :	87141,1	18,40	119938,4	15,04	-3,36
1.6. Лицензионные и регистрационные сборы	440,0	0,10	533,7	0,07	-0,03
1.7. Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженньвс в иностранной валюте	1896,3	0,40	1549,9	0,19	-0,21
1.8. Налог на совокупный доход	2809,4	0,60	1054,9	0,13	-0,47
1.9. Налог на операции с ценными бумагами	296,0	0,06	300,0	0,04	-0,02
1.10. Платежи за пользование  природными ресурсами	9489,2	2,00	11112,2	1,39	-0,61
1. 11. Таможенные пошлины и иные таможенные сборы и платежи	91251,2	19,26	171983,2	21,57	+2,31
1.12. Государственная пошлина	600,0	0,13	-	-	-0,13
1.13. Прочие налоги, сборы, пошлины	400,0	0,08	3492,7	0,44	+0,36
2. Передача налоговых доходов в целевые бюджетные фонды – всего	-400,0	-0,08	-330,1	-0,04	+0,04
3. Неналоговые доходы – всего в том числе:	33012,9	6,97	61906,5	7,76	+0,79
3.1. Доходы от имущества, находящегося в государственной собственности, или от деятельности	7908,4	1,67	25154,9	3,15	+1,48
3.2. Доходы от внешнеэкономической деятельности	23300,1	4,92	34559,6	4,34	-0,58
3.3. Прочие неналоговые доходы	1804,4	0,38	2192,0	0,27	-0,11
4. Доходы целевых бюджетных фондов – всего среди них:	41563,5	8,77	60585,4	7,58	-1,19
4.1. Федеральный дорожный фонд РФ	29556,0	6,24	36048,8	4,52	-1,72

 

Второй уровень бюджетной системы Российской Федерации – территориальные бюджеты (республиканские бюджеты республик в составе РФ, областные, краевые бюджеты, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга). Очевидно, что проблема налоговой составляющей доходов бюджетов многогранна и одна из важнейших ее сторон – распределение налогов между звеньями бюджетной системы.

Данные табл. 19.2 свидетельствуют о том, что в течение последних пяти лет более 50 % налоговых поступлений приходилось на бюджеты территорий. С другой стороны, прослеживается тенденция устойчивого снижения этой доли. Если в 1995 г. на региональные бюджеты приходилось 57,2 % налоговых поступлений, то в 1999 г.-50,1%.

Следующий аспект налоговых поступлений в территориальные бюджеты – пестрота картины структуры доходной части этих бюджетов (вместе с тем Бюджетный кодекс устанавливает равенство всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом). Обратимся к трем примерам: областному бюджету Ленинградской области, бюджету Санкт-Петербурга, республиканскому бюджету республики Дагестан, которые представляют три вида этого уровня бюджетной системы РФ: область, город федерального значения, республику в составе РФ.

Приведенные в табл. 19.3 данные показывают, что налоговые доходы составляют чуть более половины (51,53 %) от общего объема доходов областного бюджета. Пятую часть составляет налог на прибыль (доход) предприятий и организаций (21,22 %). То есть и здесь верно положение, высказанное применительно к своду бюджетов субъектов Федерации: налоговые поступления являются определяющими для областного бюджета, а состояние реального сектора экономики (в частности, через поступление налога на прибыль) – один из решающих факторов в финансовой самостоятельности территории. Если соотнести объем налоговых поступлений в бюджет Ленинградской области и сумму доходов без поступлений из федерального бюджета (п.4 табл. 19.3) и целевых бюджетных фондов (п. 3 табл. 19.3), то они составляют уже 82,2 % (1 354,3 млн. руб. из 1647,5 млн. руб.), а налог на прибыль – 33,8 % (557,6 млн. руб. из 1647,5 млн. руб.).

Таблица 19.2. Распределение налоговых платежей между звеньями

 бюджетной системы в 1995-1999 гг.*

 

Годы	Консолидированный бюджет РФ	В том числе
		федеральный бюджет	бюджеты территорий
1995	100,0	42,8	57,2
1996	100,0	43,9	56,1
1997	100,0	41,9	58,1
1998	100,0	52,2	47,8
1999	100,0	49,9	50,1

 

* Сомове Р. Г. Общая теория налогов и налогообложения: Учебное пособие. – М.: Экспертное бюро, 2000. - С. 104.

 

Таблица 19.3. Структура доходов областного бюджета

Ленинградской области на 1999 г.*

 

Наименование дохода	Сумма, тыс. руб.	Удельный вес, % к итогу
1	2	3
1. Налоговые доходы, всего в том числе:	1354305	51,53
1.1. Налог на прибыль (доход) предприятий и организаций	557649	21,22
1.2. Подоходный налог с физических лиц	144140	5,48
1.3. Налог на добавленную стоимость	179461	6,83
1.4. Акцизы	53700	2,04
1.5. Лицензированные и регистрационные сборы	8550	0,32
1.6. Налог на имущество предприятия	320721	12,20
1.7. Платежи за пользование недрами	2900	0,11
1.8. Платежи за пользование лесным фондом	36910	1,40
1.9. Плата за пользование водными объектами	13116	0,50
1.10. Земельный налог	35100	1,34
1.11. Плата за право пользования объектами животного мира и водными	590	0,03
биологическими ресурсами
1.12. Налог па содержание жилищного фонда и объектов социально-	1210	0,05
культурной сферы
1.13. Другие налоги и сборы	258	0,01
2. Неналоговые доходы, всего .	293169	11,16
в том числе:
2.1. Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и	30800	1,17
муниципальной собственности
2.2. Доходы от продажи имущества, находящегося в государственной или	32300	1,23
муниципальной собственности
2.3. Административные платежи и сборы, штрафные санкции, возмещение	3349	0,13
ущерба
2.4. Прочие неналоговые доходы	226721	8,63
итого доходов:	1647474	62,69
3. Целевые бюджетные фонды, всего	801300	30,49
в том числе:
3.1. Территориальный дорожный фонд	787100	29,95
3.2. Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы	14200	5,40
4. Поступления из федерального бюджета, всего	179000	6,82
в том числе:
4.1. Поступления из федерального фонда финансовой поддержки регионов	99000	3,77
(ФФФПР) – трансферты
4.2. Средства на компенсацию расходов по содержанию переданных объектов	80000	3,05
Всего доходов	2627774	100,0

* Закон Ленинградской области «Об областном бюджете Ленинградской области» от 30.03.1999 г., № 25-оз. Здесь и далее подробные таблицы по бюджетам субъектов РФ приводятся авторами совершенно сознательно, имея целью познакомить студентов с «живыми» документами, за строками которых – жизнь области, города, республики. Мы хотим показать, что термины «бюджет», «бюджетная и налоговая политика», «налоговое и бюджетное регулирование», «контроль за мобилизацией налогов», «планирование и прогнозирование контннгентов налоговых поступлений» и др. - это не отвлеченные научные определения, а кровеносная система экономики каждой территории, от состояния которой зависит благополучие каждого гражданина и страны в целом.

 

Финансовая устойчивость областного бюджета в реальных условиях бюджетного регулирования – важнейший фактор финансового благополучия муниципальных образований области. Так например, в 1999 г. из 29 муниципальных образований Ленинградской области для 20 были установлены нормативы отчислений от сумм подоходного налога с физических лиц, мобилизуемых на их территории, в размере 100 % (Приложение № 5 закона «Об областном бюджете Ленинградской области» от 30.03.1999 г. № 25-оз).

Анализ показывает, что налоговые поступления устойчиво составляют весьма высокую долю в доходах практически во всех консолидированных и областных (краевых) бюджетах субъектов РФ этого уровня. Поэтому любые сбои в мобилизации плановых объемов налогов, прежде всего федеральных (как основных регулирующих), крайне отрицательно сказываются на исполнении расходов бюджета любого уровня. Особенно неблагоприятное положение складывается в том случае, если субъект федерации имеет «моно»-бюджет, т. е. в его структуре в силу ряда экономических, природно-климатических и др. факторов преобладают один-два налога. В этом случае исчезает возможность «перекрытия» недобора по одному налогу другими.

Рассмотрим роль налоговых поступлений в формировании доходов еще одного вида субъекта РФ – города федерального значения. В табл. 19.4 представлена структура и динамика доходов бюджета Санкт-Петербурга в 1999-2000 гг. Налоговые поступления составляют соответственно 78,74 и 69,73 % от суммы доходов. Это очень высокий удельный вес. Некоторое изменение данного показателя имело место в 2000 г. из-за увеличения суммы и удельного веса неналоговых доходов (с 10,11 до 14,72 %), а также налогов, формирующих целевые бюджетные фонды (с 10,98 % в 1999 г. до 15,26 % в 2000 г.).

 

Таблица 19.4. Структура и динамика доходов бюджета Санкт-Петербурга

за 1999-2000 гг.

 

–   Наименование доходов	Доходы бюджета,		Структура доходов,
	млн руб.		% к итогу
	1999 г. (утв.)	2000 г. (утв.)	1999 г;	2000 г.	Изменение   структуры
1	2	3	4	5	6
1. Налоговые доходы, всего	20307,3	23806,5	78,74	69,73	-9,01
в том числе:
1.1. Налог на прибыль (доход)	3409,1	6412,3	13,22	18,78	+5,56
предприятий и организаций
1.2. Подоходный налог с физических лиц	4803,8	5280,9	18,63	15,47	-3,16
1.3. Налог на добавленную стоимость	4065,4	2851,6	15,76	8,35	-7,41
1.4. Акцизы	2203,6	2850,1	8,54	8,34	-0,20
1.5. Лицензионные и регистрационные	168,6	23,3	0,66	0,07	-0,59
сборы
1.6. Налог на покупку иностранных	192,9	127,5	0,76	0,37	-0,39
денежных знаков и платежных
документов, выраженных в иностранной
валюте
1.7. Налог с продаж	2133,4	3485,5	8,27	10,21	+1,94
1.8. Единый налог на совокупный доход	15,9	74,9	0,06	0,22	+0,16
для субъектов малого предпринимательства
1.9. Налоги на имущество предприятия	2643,6	2368,2	10,25	6,94	-3,31
1.10. Платежи за пользование	121,5	138,1	0,47	0,40	-0,07
природными ресурсами
1.11. Прочие налоги, пошлины и сборы	549,5	194,1	2,12	0,58	-1,54
2. Неналоговые доходы, всего	2608,0	5024,8	10,11	14,72	+4,61
в том числе:
2.1. Доходы от имущества, находящегося	1865,3	4312,0	7,23	12,63	+5,40
в государственной и муниципальной
собственности, или от деятельности
2.2. Доходы от продажи имущества,	136,1	85,0	0,53	0,25	-0,28
находящегося в государственной и
муниципальной собственности
2.3. Доходы от продажи земли и	23,8	19,5	0,09	0,06	-0,03
нематериальных активов
2.4. Административные платежи и сборы.	371,7	311,8	1,44	0,91	-0,53
2.5. Штрафные санкции, возмещение	132,0	98,2	0,51	0,29	-0,22
ущерба
2.6. Прочие неналоговые доходы	79,1	198,3	0,31	0,58	+0,27
3. Налоги, служащие источниками	2830,5	5210,1	10,98	15,26	+4,28
целевых бюджетных фондов, всего
1	2	3	4	5	6
4. Поступления из федерального	43,3	101,0	0,17	0,29	+0,12
бюджета, всего
в том числе:
4.1. Средства, перечисляемые	-	99,0	-	0,29	+0,29
федеральными органами на компенсацию
потерь бюджета Санкт-Петербурга по
льготам, предоставленным работникам
этих ведомств на проезд в городском
пассажирском транспорте
4.2. Трансферты	43,3	–	0,17	–	-0,17
4.3. Прочие поступления из федерального	–	2,0	–
бюджета
Всего доходов	25789,1	34142,4	100,0	100,0	*

 

Налогами, определяющими особенности структуры доходов бюджета города, являются: налог на прибыль (доход) предприятий и организаций – 18,78 % (в 2000 г.); подоходный налог с физических лиц – 15,47 %; налог с продаж – 10,21 %; налог на добавленную стоимость и акцизы (каждый чуть более 8 %). Таким образом, успешное функционирование и развитие сложнейшего хозяйства и инфраструктуры огромного города, его социальной сферы в определяющей степени зависят от концептуальных положений налоговой политики, разрабатываемой на федеральном уровне и администрацией города, практических форм и методов ее реализации.

Особого внимания в части структуры, мобилизации и регулирования налоговых поступлений всегда требовали бюджеты республик в составе Российской Федерации. В целом ряде из них структура доходов бюджета отличается высоким удельным весом финансовой помощи из федерального бюджета. Помощи вынужденной, поскольку сумма собственных и регулирующих доходов не обеспечивает финансирования расходов даже на уровне минимальных социальных стандартов. Обратимся к примеру (с}л. табл. 19.5).

Данные таблицы свидетельствуют о низкой бюджетной обеспеченности республики. Подобные примеры можно было бы продолжить. Решение вопроса об укреплении доходной базы субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью связано прежде всего с наращиванием экономического потенциала, развитием промышленности, сельского хозяйства, сферы услуг, а также с совершенствованием межбюджетных отношений как в части доходов, так и в части расходов.

Продолжая анализ налоговой составляющей доходов бюджетов субъектов РФ, в том числе республик в составе РФ, необходимо отметить, что имели место случаи проявления сепаратизма, т. е. проведение налоговой политики и порядка расчетов с федеральным бюджетом с нарушением налогового и бюджетного законодательства. Они были, как правило, в республиках, имеющих устойчивую доходную базу. Для предотвращения таких тенденций в законах Российской Федерации о федеральном бюджете на очередной год предусматривается статья, регламентирующая положение, согласно которому средства Федерального фонда финансовой поддержки(ФФФП) субъектов РФ в утвержденном законом объеме выделяются только тем из них, которые выполняют требования бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах без каких-либо исключений, дополнений или особых условий.

Таблица 19.5. Структура доходов республиканского бюджета

Республики Дагестан в 1996-1998 гг.*

 

Доходы	1996	1997	1998
Налоговые доходы	3,5	15,0	6,7
Неналоговые доходы	0,5	0,5	1,7
Доходы целевых бюджетных фондов	6,7	17,0	7,5
Финансовая помощь из федерального бюджета	89,3	67,5	84,1
Всего доходов	100,0	100,0	100,0

* Сомоев Р. Г. Общая теория налогов и налогообложения: Учебное пособие. – М.: Экспертное бюро, 2000.-С.106-107.

 

Республики в составе РФ, области, края, другие субъекты РФ, определяющие особенности своих финансовых взаимоотношений с федеральными органами государственной власти на основании двухсторонних договоров (соглашений), могут получать средства из федерального бюджета в виде субвенций, цели и размеры которых определяются ежегодными законами РФ о федеральном бюджете в соответствии с означенными договорами (соглашениями).

Таким образом, доля налоговой составляющей в обеспечении доходов бюджетов субъектов РФ достаточно разнообразна. Как правило, именно налоговые поступления определяют степень устойчивости бюджета. На повестке дня по многим территориям стоит и проблема увеличения контингентов налогов, в первую очередь федеральных и региональных.

Весьма актуальным является этот вопрос для местных бюджетов – бюджетов муниципальных образований. Авторы даже посчитали излишним приводить табличные иллюстрации по бюджетам районов, городов, сел, поселков, других административно-территориальных образований местного уровня. Причина заключается в том, что, за редким исключением, их финансовая устойчивость практически полностью определяется долями и суммами отчислений от регулирующих налогов, а также размерами финансовой помощи из вышестоящих бюджетов в форме дотаций, трансфертов, субвенций и др. Поэтому в данном случае речь должна идти не только об увеличении поступлений регулирующих налоговых доходов, но и о проведении целой системы мероприятий в рамках бюджетной и налоговой реформ, кардинальным образом изменяющих концепцию и механизм бюджетной и налоговой политики. Ее цель – обеспечение реальной финансовой самостоятельности бюджета каждого уровня в объемах, регулируемых законодательством, стимулирование инвестиционной привлекательности каждой территории. С возможностями таких преобразований вы познакомитесь в последней главе учебника.